El plan para impulsar la economía circular llega al Congreso de los Diputados

Poco después de que el Congreso de los Diputados haya aprobado la Ley de Cambio Climático y Transición Energética, la agenda medioambiental impulsada por el Gobierno suma un nuevo hito: la aprobación en Consejo de Ministros del proyecto de ley de Residuos y Suelos Contaminados. La propuesta, remitida al Congreso, afronta ahora una tramitación parlamentaria que definirá el grado de ambición que España imprime a su plan de impulso a la economía circular y la gestión de sus residuos. Si bien nuestro país ha ido en algunos aspectos más allá de la transposición europea, los objetivos globales de recogida y tratamiento de residuos que necesita alcanzar son muy desafiantes y cada medida del texto legislativo puede sumar. El dilema ahora es cómo acelerar la gestión de residuos y avanzar hacia una mayor circularidad sin que ello menoscabe la competitividad del tejido empresarial, clave para la recuperación económica y actor protagonista de la circularidad.

CONTEXTO

Como en gran parte de la agenda verde, es Europa la que marca el compás en economía circular. Asumiendo de una forma cada vez más clara su liderazgo global en sostenibilidad, en los últimos años la Unión Europea ha adoptado importantes medidas legislativas y no legislativas dirigidas a elevar las exigencias a los Estados miembro en gestión de residuos y economía circular, buscando también una armonización creciente y con un foco particularmente intenso en la prevención de la contaminación por plásticos.

Así, a la Directiva Marco de Residuos (2008/98/CE) y al primer Plan de Acción de Economía Circular de 2015, que consagraban ya la apuesta por la prevención y la reutilización, les han seguido recientemente la Estrategia Europea del Plástico (2018), la Directiva (UE) 2018/851 sobre economía circular, la Directiva (UE) 2019/904 sobre plásticos de un solo uso y un segundo Plan de Acción en 2020. Lejos de haber visto comprometida su implementación a consecuencia de la actual pandemia, tras unos primeros titubeos la Unión Europea ha asumido el impulso de esta agenda como uno de los pilares de la recuperación económica (véase el Green New Deal), como se puede comprobar en la propia dotación de fondos del programa Next Generation.

La futura Ley española asume, por tanto, el mandato común de las Directivas europeas, pero lo hace con la mirada puesta en retos marcadamente nacionales. En contraste con Estados miembro más avanzados, el grueso de los residuos en nuestro país (51%) sigue teniendo como destino final el vertedero, para su incineración, con las pérdidas económicas y el impacto a la salud y al medio ambiente que ello conlleva. Los envases ligeros domésticos (papel, cartón, plástico y aluminio) y el vidrio son los flujos de residuos organizados con mejores tasas de recogida y reciclaje, pero el trabajo que queda por hacer por parte del resto de flujos es ímprobo.

Como viene advirtiendo repetidamente la Comisión Europea, el problema es especialmente grave en el ámbito de los residuos urbanos, donde existen serias dudas sobre el cumplimiento de los objetivos marcados (50% en reutilización o reciclado de los residuos generados por los hogares en 2020 y 65% en 2035, casi el doble que ahora). A pesar de la evidente mejoría desde los años noventa en algunos flujos y procesos, los avances han sido lentos, inestables y dispares a nivel regional.

EJES

El espíritu con el que el proyecto de ley llega al Parlamento es muy concreto: al objeto de reducir al mínimo los efectos que la generación y gestión de residuos tienen en el medio ambiente y la salud, se apuesta por reforzar aún más el principio de jerarquía, intensificando los incentivos a la prevención en vez de centrarse solo en la gestión de los residuos ya producidos. La negociación parlamentaria nos dará la medida de esos esfuerzos. En todo caso, se trata de legislación básica, susceptible de ser ampliada a nivel autonómico con objetivos más ambiciosos, si bien el texto es claro en otorgar importancia a la unidad de mercado en cuanto a los procesos para conseguirlo.

El proyecto de ley que se remite al Congreso se centra en:

• Prevención. Al objeto de evitar la generación misma de residuos, se hace especial énfasis en la fijación de objetivos específicos y de desincentivos al uso de ciertos productos, siendo el impuesto especial sobre los envases de plástico no reutilizables la medida estrella. Este impuesto indirecto gravará con una tasa por kilogramo la fabricación, importación o adquisición intracomunitaria de los envases de plástico no reutilizables. Igualmente, la futura ley apuesta de manera más clara por el eco-diseño, los envases reutilizables y la prolongación de la vida útil de los productos; la reducción del desperdicio alimentario y de la generación de residuos en el sector industrial, minero y de la construcción; y por el uso de fuentes de agua potable.
• Reutilización y reciclado. Una vez generados, los productores y gestores de los residuos asumen una serie de obligaciones, cuya responsabilidad el actual texto aclara y sistematiza. Así, se prevé que se puedan establecer obligaciones adicionales hacia los productores mediante real decreto (impulso al eco-diseño, nuevos sistemas de depósito, responsabilidad financiera ampliada) y se actualiza el régimen de información (registros electrónicos) y de sanciones. De manera central, y dado el desafío que nuestro país afronta con los residuos urbanos, se marcan objetivos más ambiciosos de reutilización y reciclado; se prevén recogidas separadas para nuevos flujos (biorresiduos, textiles, aceites de cocina usados, residuos domésticos peligrosos y residuos voluminosos), bien mediante contenedores, puerta a puerta, sistemas de entrega y recepción u otras formas; y se extiende la obligatoriedad de algunas medidas al sector servicios y a los comercios.
• Eliminación. La preocupación por moverse hacia arriba en el principio de jerarquía e impulsar el mercado de la reutilización y el reciclado se traduce en la fijación de un impuesto que desincentiva el depósito de residuos en vertederos y su incineración. Aunque es una figura ya vigente en algunas regiones, se impulsa una armonización fiscal mediante un impuesto nacional susceptible de ser cedido a las comunidades autónomas. Este gravará la entrega de residuos para su eliminación en vertederos o incineración mediante una tasa sobre el peso de los residuos depositados.

DESAFÍOS PARA LAS EMPRESAS

El impacto de esta norma en la comunidad empresarial es enorme. El sector de la alimentación y la distribución, en cuanto que productores y responsables de poner en el mercado bienes de consumo con envases, tiene un papel protagonista. Pero también el sector textil y el sector de la construcción deberán asumir su cuota de responsabilidad en el tratamiento de los residuos, para lo que deberán crear un sistema de recogida y reciclaje, de la misma forma que la industria tabaquera deberá hacerse responsable de las colillas de los cigarrillos, los fabricantes para las toallitas higiénicas y los de muebles para los correspondientes productos.

Los flujos de residuos que deben hacer un mayor esfuerzo para cumplir con estos objetivos europeos son aquellos que aún no están organizados y que, no obstante, representan una proporción relevante del conjunto de residuos:

• Textil, voluminosos (colchones, muebles, enseres) y obra menor. Suponen el 10% de los residuos. Actualmente apenas se valoriza entre un 2-7% y en 2035 deberían llegar a estar entre el 50% y 70%.
• Fracción orgánica (resto alimentos, jardín, podas). Supone el 32% de los residuos. Actualmente se recoge el 51%, que deberá ser en 2025 el 76%.
• Los envases (plásticos, metal, vidrio, papel) de origen doméstico y comercial. Representan un 28% de los residuos. Actualmente se recupera en torno al 70% pero para 2035 algunos materiales deberán reciclarse hasta en un 85%.

Si hablamos de los principales desafíos identificados, podemos destacar:

• Impacto en los costes. El principio general de “quien contamina, paga” justifica, siempre según el proyecto de ley, un incremento de las cargas económicas, esto es, se ven ampliados los costes que deben asumir los productores y gestores de residuos. De manera más amplia, las empresas que usan el plástico en su proceso productivo o para la distribución de los productos y aquellas que deben deshacerse de estos mismos productos verán incrementados sus costes con la creación de los dos impuestos dirigidos a desincentivar el uso de plásticos no reutilizables y el depósito en vertedero e incineración de residuos. Algunas organizaciones empresariales ya han mostrado su preocupación, y lo harán también durante la tramitación, sobre el hecho de que el incremento de estos costes pueda suponer una carga inasumible y que ello penalice su capacidad inversora en la transformación verde y digital en que están inmersas.
• Falta de mercado. Impulsar la valorización de residuos exige generar un ecosistema de operadores que configuren una cadena de valor competitiva y productiva. Los nuevos productos sometidos a la RAP (textil, construcción, plásticos de uso agrario, colillas, toallitas, muebles) tienen un enorme desafío para impulsar mercados que permitan alcanzar los objetivos propuestos de recogida y reciclado. Un debate para la tramitación parlamentaria será una eventual moratoria de la entrada en vigor de algunos de ellos para dar tiempo a la consolidación de sus respectivos mercados de gestión y reciclado.
• Alternativas al plástico. En teoría, gravar el plástico desincentivará su uso por parte de la industria, así como bonificar el uso de plástico reciclado contribuirá a aumentar el porcentaje de este tipo en la fórmula final. No obstante, estos incentivos pueden no funcionar de la forma esperada de modo que no sea posible comercializar tanto plástico reciclado a un precio competitivo, o desarrollar en tiempo y forma la tecnología alternativa al plástico. En muchos de estos casos, no se trata de un problema de coste sino de mantener la calidad y la seguridad de los productos. Es esperable que este asunto se trate profusamente en la Comisión correspondiente del Congreso.
• Unidad de mercado. Las comunidades autónomas tienen reconocidas competencias en gestión de residuos, pues las políticas públicas necesitan una acción localizada en función del territorio y su problemática. El trámite parlamentario será una buena ocasión para determinar el grado de actuación conjunta que las empresas esperan de una norma estatal de residuos. Si bien puede haber casuísticas locales, muchas empresas operan en varias regiones o en el conjunto del territorio nacional. Tener leyes distintas en gestión de residuos en función del territorio (porcentaje de reutilizables, distancia origen-destino de los flujos de residuos, entre otras) será un gran desafío para productores y distribuidores, que deberán trabajar porque el legislador asegure este extremo.
• Menos eficiencia en los procesos. Al apostar por mejorar las operaciones de información y rendición de cuentas en la gestión de los residuos, el proyecto de ley contempla instrumentos como el Registro de producción y gestión de residuos, la elaboración de memorias anuales y el Sistema electrónico de Información de Residuos (eSIR). Siendo mecanismos muy valiosos para el control y la posterior toma de decisiones y el reporte, su implementación debe tener en cuenta la necesidad de eficiencia de los procesos empresariales, de modo que una iniciativa necesaria no acabe suponiendo una carga administrativa.

LA TRAMITACIÓN PARLAMENTARIA

El proyecto de ley aprobado en Consejo de Ministros inicia ahora una fase de intensa discusión parlamentaria, pues, además del trabajo de los grupos parlamentarios, multitud de colectivos sociales, ambientales y empresariales harán llegar su parecer a los miembros de la Comisión de Transición Ecológica y Reto Demográfico, que seguramente sea el foro de debate legislativo.

Las posiciones de partida son muy distantes, pues varias organizaciones ambientalistas ya han manifestado la poca ambición de esta norma. Se espera una tramitación larga: quizá hasta final de este año, con posibilidad de llamar a comparecientes y elevar enmiendas a los grupos. No obstante, varias comunidades autónomas han pedido al Gobierno que se acelere, en lo posible, la entrada en vigor de esta Ley. Para ello, algunas ya están impulsando sus propias propuestas regulatorias. Otras, como la Comunitat Valenciana, ya han anunciado que esperarán a que la Ley nacional se apruebe antes de llevar a término la suya propia.

Anticipando la votación del texto (bien del informe de la ponencia o del propio texto final en un escenario de competencia legislativa plena), de un total de 37 miembros en la indicada Comisión (mayoría absoluta en 19), los diputados del Gobierno suman 17 votos, lo que obligará a cierta negociación y acuerdo. El apoyo de 2 miembros más podría venir de las filas de Más País, ERC o Bildu, también presentes en la Comisión. Este escenario, de hecho, apunta a una Ley ambiciosa en sus objetivos e impulso a la economía circular.

Carlos Ruiz Mateos

Director de Asuntos Públicos Madrid

Licenciado en Humanidades y Periodismo por la Universidad Carlos III de Madrid. Especialista en comunicación institucional y política. Postgrados en Dirección de Campañas Electorales por ICADE, y Resolución Pacífica de Conflictos internacionales por la UNED. Es también máster en Análisis Político y Electoral por la UC3M.

Miguel Laborda Pemán

Consultor senior de Asuntos Públicos en LLYC

Experto en economía política e instituciones. Realiza informes sobre desarrollos políticos y legislativos, asesora sobre comunicación estratégica y facilita el diálogo entre organizaciones privadas y el decisor público. Previamente trabajó en la Fundación Consejo España-Estados Unidos y en Cuatrecasas. Es doctor en historia económica por la Universidad de Utrecht, máster en economía política por la London School of Economics y licenciado en Derecho y Administración de Empresas por la Universidad de Zaragoza.